Pronunciamiento de la Corte Constitucional-Auto 112
Auto 112, análisis de informes presentados por Gobierno respecto a lo ordenado en el auto A045 sobre plan provisional urgente de prevención del desplazamiento y protección individual y colectiva, con el fin de realizar asamblea general de los Consejos Comunitarios Mayores, y la elección de los representantes legales del Consejo Comunitario de Curvaradó, asegurando así la restitución material de territorios colectivos.
ÓRDENES
1. En el auto A-045 de 2012 la Sala Especial de Seguimiento advirtió que hasta ahora las medidas de seguridad en las cuencas de los ríos de Curvaradó y Jiguamiandó se habían concentrado en la protección individual o perimetral asociada al proceso censal, o al desalojo en Camelias, por lo que decidió sería imprudente presionar la realización de la Asamblea General, si antes no se 55 constataba un avance concreto y serio, por lo menos con aquellas medidas consideradas como urgentes y esenciales en ese plan de prevención y protección ordenado, que garantizara la seguridad en el territorio para quienes
están en él y para quienes decidan retornar, que den respuesta efectiva a los riesgos y amenazas puntuales denunciadas por las comunidades, así como garantías de sostenibilidad del proceso de restitución material a estas comunidades afrocolombianas, de tal manera que les sea posible rehacer sus vidas en esos territorios colectivos, libres de perturbaciones a la posesión o de amenazas contra sus vidas e integridad.
2. De conformidad con los informes recibidos por la Corte Constitucional en relación con el cumplimiento del auto A-045 de 2012, encuentra la Sala Especial de Seguimiento que, si bien es difícil pensar en una situación de seguridad perfecta y sin riesgos, dados los conflictos y amenazas propios de la zona frente a los cuales un plan de prevención y protección siempre puede tener falencias, dentro del mínimo exigible para este proceso de restitución de los territorios colectivos aún no están dadas las condiciones de seguridad mínimas que garanticen la realización de la Asamblea General de los Consejos Comunitarios de las cuencas de los ríos Jiguamiandó y Curvaradó, y la elección de los representantes legales del Consejo Comunitario de Curvaradó.
Los avances alcanzados hasta el momento en materia de diseño e
implementación de medidas preventivas y de seguridad individual y colectiva, así como de articulación de esfuerzos y de superación de falencias de coordinación efectiva entre todas las entidades nacionales y locales concernidas, aún son insuficientes.
3. Sobre el contenido general de la propuesta del plan de protección urgente, éste enumera medidas de seguridad de carácter individual, una vez se hayan presentado las amenazas o las violaciones a los derechos fundamentales, omitiendo las medidas en el ámbito colectivo y el aspecto preventivo que deben comprender las mismas.
4. A pesar de que hay algunos esfuerzos de comunicación, las acciones
planteadas por cada entidad evidencian una falta de diálogo y coordinación interinstitucional que repercute en la falta de una respuesta razonable en términos de seguridad y transparencia para el proceso de elección y la realización de la asamblea general y acompañamiento del proceso de restitución material.
5. En la valoración de los riesgos o de la decisión de las medidas de protección no se evidencia la identificación e incorporación de estos, previsibles en el proceso de restitución, lo que muestra poca sensibilidad de las autoridades para tener en cuenta las circunstancias que los generan y afectan directamente a quienes participan en estos procesos. Fuera de las fórmulas tradicionales de valoración del riesgo, no hay evidencia de incorporación de criterios acordes a los procesos de desplazamiento o de restitución de tierras para decidir si un
miembro de la comunidad se encuentra o no en inseguridad. En lo presentado 56 hasta ahora no hay información suficiente que permita concluir la suficiencia de las medidas adoptadas hasta el momento, como quiera que muchas de las actividades propuestas, son apenas referencias generales y abstractas frente a las cuales no es posible concluir que las autoridades responsables puedan dar una respuesta oportuna, adecuada y articulada frente a las situaciones de riesgo que se presenten o concreten.
6. Por otra parte, la Corte encuentra que el documento enviado por el
Gobierno (vía correo electrónico el 10 de abril de 2012), y socializado con las comunidades el 11 de abril del presente año, entre otras cosas, no incluye
(i) un diagnóstico actual de los riesgos, tanto individuales como colectivos, que amenazan a los habitantes de las cuencas de los ríos Curvaradó y Jiguamiandó; (ii) la identificación de los vacíos de protección de los programas institucionales frente a los riesgos actuales y propuestas de líneas de acción para corregir tales falencias, respondiendo a cada peligro identificado; (iii) una ruta de articulación institucional que asegure un flujo mínimo de información entre las autoridades a todo nivel, para garantizar la planeación y la ejecución de las medidas de manera eficiente y oportuna; y (iv) un mecanismo concertado y aprobado con la comunidad para la solución pacífica de conflictos. De igual manera, según lo dicho por las comunidades, la concertación del plan de protección urgente está inconclusa, pues éstas expresaron que debían ser consultadas en terreno, con el fin de presentar allí sus propuestas y tener la oportunidad de retroalimentar el plan, validarlo y ponerlo en marcha.
7. Advierte la Corte que en los diferentes informes entregados por el
Ministerio del Interior sobre el plan provisional urgente de prevención y
protección, no se tienen en cuenta varios de los criterios mínimos de
racionalidad, que indican cuales son los problemas básicos que se deben abordar y que orientan el diseño e implementación de la política pública hacia la satisfacción efectiva de los derechos de la población desplazada, requisitos señalados por la Corte Constitucional en la sentencia T-025 de 2004 y en los autos 185 de 2004, 178 de 2005, 218 de 2006, entre otros.
8. En relación con el componente de diagnóstico donde se identifican los factores de riesgo que pretende atacar el Gobierno Nacional, la Corte encuentra que el mismo no es claro, además que la estrategia de articulación interinstitucional que exige la ejecución de las acciones y del proceso de concertación, no solo debe construirse con respecto a los participantes del Comité de Censo, sino además con las comunidades beneficiarias de medidas colectivas, pues las mismas tampoco tienen el enfoque diferencial que establecen las normas de protección, muchas de ellas fueron contempladas y
ejecutadas como producto de acuerdos anteriores.
9. En esa medida, encuentra la Sala Especial de Seguimiento que las
recomendaciones presentadas por la Defensoría del Pueblo y DIAL para
corregir las falencias actuales del plan de prevención urgente, pueden resultar57
pertinentes y contribuir a corregir y superar las falencias actuales en el corto
plazo y alcanzar un mínimo de condiciones de seguridad donde se cerciore la
transparencia y legitimidad de la Asamblea General y sus decisiones y
aseguren la restitución material de los territorios colectivos. No obstante, dado
que la responsabilidad de otorgar garantías de seguridad suficientes para la
realización de (1) Asamblea General, (2) la elección de representantes y (3) la
restitución del territorio colectivo, es responsabilidad directa del gobierno
nacional, correspondiéndole a éste y no a la Corte Constitucional, valorar con
base en los elementos de juicio a su disposición, teniendo en cuenta las
observaciones y preocupaciones sobre las deficiencias advertidas, decidir si a
pesar de ellas es posible la realización de la Asamblea General del Consejo
Comunitario de la cuenca del río Curvaradó el 20 de mayo de 2012 como está
previsto, o si es preferible aplazar su realización mientras se adoptan los
correctivos necesarios.
10. Respecto de la construcción y determinación de un procedimiento de
resolución pacífica de conflictos dentro de las comunidades de la región,
dispuesto en la orden novena del auto A-045 de 2012, la Sala constata que a la
fecha no existe una propuesta clara de procedimiento para solucionar
desavenencias entre las comunidades que pueda ser incorporado en el
reglamento interno de las comunidades, de conformidad con el artículo 5º de
la Ley 70 de 1993 y el numeral 12 del artículo 11 del Decreto 1745 de 1995.
Las tensiones evidenciadas en el proceso de discusión del reglamento
eleccionario y de la convocatoria a la asamblea general, particularmente en la
comunidad de Curvaradó, señalan la urgencia de avanzar en esta materia,
como quiera que aún en el evento en que estuvieran dadas las condiciones
mínimas de seguridad, tales tensiones no permiten avanzar en una Asamblea
que de como resultado decisiones consideradas como legítimas y transparentes
para las comunidades.
11. De tales tensiones, la Sala advierte la necesidad de garantizar que los
miembros de los Consejo Comunitarios de Curvaradó y Jiguamiandó,
dispongan de un tiempo suficiente para la discusión y comprensión previa de
las reglas de participación que surgen tanto de la Ley 70 de 1993 como de los
autos de la Corte Constitucional, así como de la posibilidad de limitar ciertas
competencias para la administración del territorio y de garantizar el derecho a
la consulta previa, dada la historia del proceso de despojo y restitución de los
territorios colectivos de estas dos comunidades afrocolombianas. Por ello, es
necesario que el Ministerio del Interior, con el apoyo de la Comisión de
Acompañamiento y de la Defensoría, acuerde con las comunidades, una ruta
acelerada de trabajo para avanzar en las reglas del proceso eleccionario y
sobre la administración del territorio colectivo que les permita llegar a la
Asamblea en un plazo corto.
12. Frente a la adopción de los reglamentos internos que deben ser construidos
y concertados con las comunidades como garantía de legitimidad, esta
Corporación encuentra que, aunque ya existen algunas propuestas de los 58
Consejos Menores, el Ministerio del Interior se ha concentrado mas bien en
presentar una propuesta relacionada exclusivamente con el capítulo
eleccionario, lo que resulta un gran riesgo, pues sin la base normativa (el
Reglamento Interno) sobre la cual el Consejo Comunitario y en su nombre el
representante legal, tendrá que gobernar el territorio colectivo, no se tendrán
reglas claras para la administración del territorio, usos del suelo y proyectos
productivos, puntos cruciales dadas las evidentes presiones de terceros
interesados en usar estas tierras para sus intereses; ni para resolver conflictos
internos y temas tan sensibles como cuál va a ser el rol de la población
desplazada, cómo van a ser los procesos de retorno, y cómo se establecerá e
integrará la población retornante, importantes dentro del proceso de
reconstrucción de confianza y tejido social. De las discusiones sobre
reglamento, sobre la interpretación de quiénes tiene derecho a participar, y
otros temas similares que han dado lugar a descalificaciones mutuas de
diferentes sectores de las comunidades, también se evidencia que aún si se
tuvieran las condiciones de seguridad adecuadas, no es posible avanzar en la
convocatoria de la asamblea dado el clima de tensiones y discusiones que
tendrán repercusiones sobre la legitimidad de las decisiones. De ello, surge
que es necesaria una concertación adecuada del procedimiento previo, pero
con límites de tiempo razonable para que no se postergue de manera
indefinida la posibilidad de contar con representantes legales para Curvaradó,
y se quede sin administración responsable de avanzar en los procesos de
saneamiento, desalojo y ampliación del territorio.
13. La Sala Especial de Seguimiento considera que la toma de decisiones en
temas fundamentales para el proceso de restitución, su sostenibilidad y la
gobernabilidad de los territorios, tales como la construcción del reglamento
interno, la convocatoria a la asamblea, y su realización, deben estar sujetas a
una metodología clara, en un escenario adecuado, que garantice condiciones
para la concertación que este proceso requiere, y donde haya para todos los
participantes garantías de transparencia, seguridad y libertad. De no hacerse de
esta manera las decisiones que se tomen pueden poner en riesgo la legitimidad
del proceso.
14. En el proceso de restitución material y saneamiento del territorio
colectivo, la caracterización jurídica del mismo, el diseño e implementación
de un plan para el saneamiento, las medidas para agilizar los procesos de
desalojo de los invasores, actividades propicias en las cuales se tiene en cuenta
aspectos de seguridad y protección, tanto para el territorio como para las
personas que en el habitan (comunidades de Jiguamiandó y Curvaradó), se
previó una serie de actividades para ser ejecutadas en un plazo de tres meses y
de manera permanente en casos de seguridad. Sin embargo, estas se
encuentran suspendidas hasta tanto no se cuente con condiciones de seguridad.
No obstante lo anterior, la Sala Especial de Seguimiento observa con
preocupación que el cronograma de trabajo presentado por el INCODER y el
Ministerio de Agricultura no tiene en cuenta las urgencias que el mismo
gobierno nacional ha advertido en relación con la prioridad de restitución de 59
los territorios colectivos de Jiguamiandó y Curvaradó, en esa medida es
necesario que haya una revisión conjunta de ese cronograma con el Ministerio
del Interior con el fin de que los riesgos que surgen por la prolongación
excesiva de los tiempos de caracterización, saneamiento y ampliación del
territorio no generen riesgos de seguridad para el resto del proceso.
15. Otro aspecto que preocupa a la Corte es la falta de coordinación entre las
autoridades nacionales y locales para garantizar una atención adecuada y
oportuna tanto a la familia del señor Manuel y Samir Ruíz como de los otros
49 miembros del núcleo familiar que se desplazaron. De los informes
presentados se observa la falta de coordinación entre las entidades del Sistema
Nacional de Atención y Reparación a las Víctimas – tanto del nivel territorial,
como nacional-, para atender oportuna y adecuadamente este y otros
desplazamientos que puedan producirse.
16. Las deficiencias de coordinación entre la Unidad Nacional de Protección y
la Unidad Administrativa Especial de Reparación y Atención a Víctimas y las
autoridades locales del lugar para avanzar de manera expedita y asegurar la
atención inmediata de estos núcleos familiares desplazados y la continuidad de
las demás ayudas a las que tienen derecho, lejos de responder adecuadamente
a las urgencias de protección y atención de un caso definido como prioritario
por el mismo gobierno y acompañado por él, se sometió el asunto al trámite
ordinario previsto en la Ley 1448 de 2011 y en el Decreto 4800 de 2011 para
decidir en 90 días sobre la inclusión de estos núcleos familiares en el Registro
Único de Víctimas, y se postergó innecesariamente el acceso a las ayudas para
estas familias, aumentando su vulnerabilidad y poniendo en riesgo el proceso
de restitución material. Lejos de mostrar que se está en capacidad de
reaccionar adecuadamente frente a nuevas situaciones de desplazamiento o de
riesgo para estas comunidades, la actuación y respuesta de las entidades
gubernamentales nacionales y locales que han intervenido en este proceso
confirma las graves dificultades que enfrentan para dar una respuesta
adecuada y oportuna a este tipo de situaciones, la absoluta falta de articulación
de esfuerzos que garanticen una atención y protección adecuada de las
víctimas y los vacíos protuberantes de atención que surgen de una inadecuada
transición entre los instrumentos desarrollados al amparo de la Ley 387 de
1997 y la nueva institucionalidad surgida en el marco de la Ley 1448 de 2011.
IV. DECISION
En mérito de lo anterior, la Sala Especial de Seguimiento a la sentencia T-025
de 2004 y sus autos de cumplimiento, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE60
PRIMERO. SOLICITAR al Ministerio del Interior que determine si, dadas
las observaciones y preocupaciones recogidas en el presente auto sobre la
suficiencia de las medidas de protección y prevención del plan provisional
urgente en la materia, existen las condiciones de seguridad necesarias para
efectuar la Asamblea General del Consejo Comunitario Mayor de la cuenca
del río Curvaradó convocada para el próximo 20 de mayo de 2012, y en caso
de que ello no sea así, fije el plazo dentro del cual se adoptarán los correctivos
mínimos y lo informe a la Sala Especial de Seguimiento dentro de los cinco
días siguientes a la comunicación del presente Auto.
SEGUNDO. En caso de que se decida aplazar la realización de la Asamblea
General del Consejo Comunitario Mayor de la cuenca del río Curvaradó,
ORDENAR al Ministerio del Interior que adelante de manera concertada con
las 23 comunidades de la cuenca del río Curvaradó una ruta metodológica para
acordar el reglamento aplicable a la Asamblea y a la elección de sus
representantes, que supere los obstáculos señalados a lo largo del presente
auto. Para lo cual deberán informar en el término de dos semanas contados a
partir de la notificación de la presente providencia la ruta acordada y los
resultados alcanzados al respecto y que será aplicable para el desarrollo de la
Asamblea.
Como consecuencia de lo anterior, el Ministerio del Interior deberá informar a
esta Sala Especial de Seguimiento la fecha acordada con la comunidad para la
realización de la Asamblea.
TERCERO. ORDENAR a la Unidad de Atención y Reparación Integral a las
Víctimas – Subdirección de Atención a Población Desplazada-, a la Unidad de
Protección y al Ministerio del Interior presentar a esta Sala Especial un
informe conjunto y detallado de las medidas de atención y protección
adoptadas hasta el momento, en relación con la familia de Manuel y Samir
Ruíz y de las otras 49 personas desplazadas a raíz de sus homicidios, para lo
cual se concede un término de tres (3) días, contados a partir de la notificación
del presente auto.
CUARTO. ORDENAR al Ministerio del Interior y al Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural, que se haga una revisión conjunta de los
cronogramas de actividades y metas, propuesto a la Corte Constitucional, con
el fin de que presenten un informe sobre la forma como armonizarán los
cronogramas de trabajo, a fin de que los procesos de caracterización,
saneamiento y ampliación de los territorios colectivos no se conviertan en un
factor de riesgo para el avance del proceso de restitución material de los
territorios colectivos de las Comunidades afrocolombianas de las cuencas de
los ríos Jiguamiandó y Curvaradó. Dicho informe deberá ser presentado en el
término de 10 días contados a partir de la comunicación del presente auto.
Comuníquese y Cúmplase,
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
ADRIANA GUILLEN ARANGO
Magistrado ( E )
MARTHA SACHICA MONCALEANO
Secretaria General