Nueve razones del porqué las Zonas de Reserva Campesina son un aporte a la paz
Este artículo está orientado a mostrar la incidencia de la política estatal para lo rural en cuanto a la generación de los conflictos, la fragmentación de los territorios y la negación de los derechos básicos a las sociedades rurales y a argumentar por qué las Zonas de Reserva Campesina ayudarían a resolver estas fallas y construir paz territorial.
INTRODUCCIÓN
Cuando se trata de discutir sobre la cuestión rural colombiana en términos de su configuración territorial, así como de la situación de los pueblos que lo habitan, es útil tener presentes algunos criterios de partida que ayudan a clarificar el enfoque sobre el cual se hace el análisis. Desde mi perspectiva, estos seis criterios permiten explicar la situación actual:
1. El Estado colombiano nunca ha tenido una política de manejo integral del territorio nacional. Este es el factor de fracaso más decisivo en la caótica configuración territorial del país y en el tipo de conflictos que lo habitan. Esta carencia en la política ha fragmentado los territorios entre aquellos propios de los indígenas y afros, los destinados a la explotación agropecuaria, minera y de recursos físicos naturales, los pocos destinados mediante reformas marginales al campesinado y la frontera siempre abierta para ser disputada por actores legales e ilegales, y alianzas entre ellos.
2. El viejo modelo agrarista se fundamentó en la organización de islas productivas para la agricultura predominantemente capitalista, que aislaron a los productores encerrados en ellas del resto de las configuraciones territoriales, al estar protegidos por rentas económicas, políticas y militares. Estas islas dejaron espacios vacíos entre ellas que han dado lugar a disputas entre todos los actores que intervienen en el mundo rural, razón por la cual es un escenario de múltiples y severos conflictos por el control de la tierra y los territorios. Es por esto que la política pública para lo rural ha catalizado los conflictos y es por ello que los conflictos no se pueden explicar sin la acción de la política pública para lo rural.
3. Actualmente, el nuevo modelo rural pretende resolver la fragmentación poniendo en disputa todos los territorios y todos los recursos, sin pararse a contemplar el rol de todos los actores. Ello quiere decir que el modelo tiene dentro de sus pretensiones la conquista de nuevas rentas públicas y privadas, sobre todo porque se lleva a cabo en un contexto de múltiples conflictos que dan ventajas a los actores más poderosos, en particular, al empresariado.
4. El accionar de los actores poderosos, avalado en muchos de sus comportamientos por el Estado, es un gran riesgo paras las poblaciones que demandan estabilidad en los territorios, restitución de sus tierras y el retorno a sus comunidades.
5. Hasta inicios de los años noventa del siglo pasado, la política gubernamental para el campesinado se basó en lógicas de integración parcial de una porción de ellos a programas estatales y la desvalorización relativa del resto de la población campesina al no reconocerle sus derechos. Esta lógica se perdió desde entonces por las características del nuevo modelo general de producción y el nuevo enfoque para lo rural –el control de todos los territorios y todos los recursos-. Pero el gobierno Santos la recupera en algunos de sus componentes (restitución de tierras, políticas para los pequeños productores, aceptación restringida de las zonas de reserva campesina) en especial, porque le es sustancial para negociar con las FARC.
6. En esta perspectiva, es necesario dejar en claro que la nueva unidad de análisis de lo rural es el territorio, que deja atrás a la parcela y a la finca como preocupaciones centrales de la política. El territorio –los territorios- es el lugar de las disputas y de las reconfiguraciones de las luchas sociales, que nos obligan a dotar de nuevos sentidos y contenidos a las categorías que fundamentan los debates en torno a la manera como se generan hoy en día la desigualdad, la injusticia, la inequidad y los desbalances ambientales. Es decir, hay nuevas formas de incursionar en lo rural, que llevan a inventar nuevas formas de resolver sus problemas.
LAS POLÍTICAS PARA LA EL MANEJO DE LA TIERRAS Y DE LOS TERRITORIOS
El Estado colombiano ha basado su política de tierra y territorio en nueve formas de acción:
1. Entrega a particulares de porciones del territorio a través de concesiones, práctica que fue común en los siglos XVIII, XIX y XX para pagos de servicios al Estado, política que tuvo implicaciones hasta mediados del siglo XX en términos de conflictos por la tierra.
2. Promoción de la conquista del territorio tras el premio de la explotación de los recursos naturales, en particular mineros (desde el siglo XVI), que vuelve a ser hoy día la forma como se realizan las concesiones y subastas de territorios.
3. Fomento de la colonización dirigida, con escasa claridad o planeación del futuro a construir en los territorios, pero bajo la perspectiva de transformarlos intensamente para adecuar los sistemas productivos (desde comienzos del siglo pasado).
4. Libertad para la colonización espontánea como forma de ampliar la frontera agropecuaria, con muy escasos mecanismos de control y apoyo estatal sobre el tipo de relaciones que se construyen en los nuevos territorios abiertos (desde inicios del siglo pasado).
5. Reconocimientos parciales de derechos de propiedad a través de reformas agrarias marginales, centradas en tierras baldías o de propiedad de Estado, sin modificar la estructura de propiedad de la tierra. Sobre esta base se han definido las escasas zonas de reserva campesina.
6. Reconocimientos parciales de ecosistemas estratégicos, como parques naturales, páramos, bosques; parciales porque no siempre se ha controlado el acceso y transformación de dichos ecosistemas, hasta el punto que hoy hemos transformado en promedio el 40% de la base ambiental originalmente disponible.
7. Promoción del mercado abierto de tierras como política para reorganizar su uso (años noventa del siglo pasado).
8. Definición de los resguardos indígenas (Ley 89 de 1889) y territorios afros (Ley 70 de 1993), que hoy son presionados por el nuevo modelo rural y la reprimarización de la economía.
9. Asunción del nuevo modelo rural en un contexto de múltiples conflictos, que cataliza la expropiación de la tierra por medio de diversos mecanismos como el desplazamiento forzado, las compras fraudulentas de baldíos, la venta bajo presión o un mercado abierto que opera sobre la indefinición de los títulos. Por supuesto, algo de compras legales. Este mercado de tierras y territorios está a disposición de inversionistas nacionales y extranjeros bajo la promesa de rentas de distinto orden: especulativas, productivas, sobre el suelo y el subsuelo. Para estos mercados, las territorialidades étnicas y zonas campesinas constituyen una limitación a la expansión de sus negocios.
IMPACTOS SOBRE LOS PUEBLOS RURALES
La emergencia del nuevo modelo de desarrollo rural pone también en riesgo a los pueblos étnicos, pues sus territorios son ricos en disposición de recursos minerales y de biodiversidad.
Por ejemplo, la región Pacífica, sobre la cual está ubicado el mayor porcentaje de población afro y pueblos indígenas importantes, aporta a la producción nacional alrededor del 69% de la pesca marítima, 42% de la madera aserrada, 82.1% del platino, más del 18% del oro y el 13.8% de la plata, y en sus territorios hay yacimientos de bauxita, manganeso, cobalto radiactivo, estaño, cromo, níquel, petróleo, coltán y agua. Por su ubicación geográfica, se planean megaproyectos como la extensión del Plan Puebla Panamá y de la Iniciativa de Integración de la Infraestructura Regional de Suramérica; el Canal Atrato – Truandó; la Acuapista de Nariño; el desarrollo para la integración a la Cuenca del Pacífico con los puertos de Buenaventura, Tribugá/ Nuquí pensado para el desarrollo de Antioquia; Bahía Málaga para el desarrollo del Valle, y Tumaco.
Dada la forma como se ejecutarían estos proyectos, son percibidos por sectores de la población como amenazas, pues tienden a desestabilizar su permanencia en el territorio, sesgar los beneficios para unos pocos grupos e intensificar los conflictos, de lo cual se deriva mayor presencia militar de organizaciones legales e ilegales. De hecho, el 34% del desplazamiento forzado corresponde a población de la región.
En este contexto, la situación de la población afrocolombiana no es la mejor. Estimados en 4.273.722 personas –menos del 10% de la población del país-, el 29.2% vive en zonas urbanas (1.247.927 personas). La información disponible arroja que los pueblos afros tienen bajo su control 4.717.269 hectáreas (4.13% del territorio nacional), lo que quiere decir que cuentan con 1.56 hectáreas por persona (si se considera sobre la población no urbana), disposición bastante precaria frente al grave problema de concentración de la propiedad de la tierra en Colombia, con un índice Giny estimado de 0.87.
La población indígena se estima en 1.378.884 personas -3.4% de la población del país-, con un territorio bajo la figura de resguardos de 31 millones de hectáreas, que arroja un promedio de 24 hectáreas por persona. Pero este territorio incluye reservas naturales y forestales que no pueden ser explotadas, razón por la cual este promedio se reduce sustancialmente, hasta el punto que el 15% de los indígenas carece de tierra o no reconocimiento de títulos.
Si comparamos los promedios de propiedad afro e indígenas con la forma predominante de propiedad de la tierra en Colombia, se tiene que alrededor de 16.000 propietarios de más de 500 hectáreas, que son el 0.5% del total de propietarios de predios rurales, controlan 40 millones de hectáreas, para un promedio de 2.500 hectáreas por propietario.
Si se discrimina por tipo de productos, si es que se quieren tomar decisiones de organización del territorio a partir de estructuras productivas, se tiene que los pastos y ganadería copan cerca de 40 millones de hectáreas cuando debieran usar solo 15 millones, en tanto en agricultura se usan cerca de 5.0 millones de hectárea cuando se debieran usar 22.5 millones. En otras palabras, hay un sobreuso del 150% de la tierra en pastos y una subutilización del 350% en agricultura. A las posesiones en pastos, conocidas como latifundios, en general improductivo, se les atribuye una incidencia muy fuerte en las dinámicas de los conflictos. Es decir, a partir de las formas de manejo de la política para la tierra, el Estado colombiano ha promovido la expansión sin control de la frontera agropecuaria, de los territorios. Si la estructura de propiedad derivada de esta expansión fuera eficiente, probablemente se justificaría, pero no es así, y hoy día no se entiende la razón de para qué tanto esfuerzo de abrir un territorio tan amplio si el resultado es la inequidad en la distribución, la concentración en pocas manos, el uso ineficiente de la tierra y los recursos, y la negación de derechos a buena parte de la población, en particular, indígenas, afros y campesinado.
ALGUNOS IMPACTOS DERIVADOS DE LAS FORMAS DE TENENCIA Y DISTRIBUCIÓN DE LA TIERRA
Algunos de los impactos de las políticas públicas para la tierra y los territorios sobre los pueblos rurales, así como del nuevo modelo de desarrollo rural y las formas de propiedad de la tierra, son:
1. Modificación rápida del entendimiento tradicional de lo que es el territorio.
• Los pueblos campesinos, indígenas y afros son puestos frente a megaproyectos propios de conglomerados empresariales, cuando su manejo cultural de la tierra y el territorio ha sido otro. Ahora confrontan el desarrollismo propio de los empresarios versus el buen vivir como proyecto cultural popular.
• En estos momentos los pueblos rurales avanzan en el diseño de planea estratégicos para el manejo de sus territorios, como una forma de responder la caos creado por el Estado. Pero estos planes están amenazados por los cambios tan drásticos en los territorios, a la coerción sobre sus liderazgos y a la lentitud del Estado para responder a sus demandas.
2. La política gubernamental minero-energética, que promueve la expansión de esta actividad, busca sumar a las actuales 8 millones de hectáreas en explotación 22 millones que están solicitadas, especialmente sobre los Andes colombianos. De concretarse estas solicitudes, el país se abocaría a conflictos de grandes dimensiones que amenazarían la estabilidad de los pueblos rurales, y significarían una reconfiguración territorial de grandes proporciones.
3. La ley de ordenamiento territorial no configura una política de organización del territorio, vista en el contexto de los múltiples conflictos que lo aquejan, pues es un marco general que deja la acción al libre hacer de los actores.
4. Todos los actores armados arrecian sus acciones sobre los pueblos rurales, en la medida en que no se logra consolidar una política que desactive los conflictos, reduzca las acciones de coerción sobre la población y reconozca los derechos que les son propios a los pueblos rurales. La desactivación del conflicto armado será muy importante, pero queda la pregunta sobre cuál será la acción del Estado frente a conflictos mineros, ambientales, culturales, de jurisdicciones étnicas, narcotráfico, hidrocarburos, infraestructura y desplazamiento.
IMPLICACIONES DE LA NEGOCIACIÓN DEL CONFLICTO ARMADO EN EL CORTO PLAZO
Sin duda, un resultado positivo de la negociación entre el Gobierno y las FARC –y mucho más si se involucra al ELN- daría lugar en el corto plazo a unas implicaciones importantes para la vida social y política del país, en particular, para la acción práctica de las organizaciones populares rurales, en los siguientes aspectos:
• Ayudaría a recomponer la situación crítica de las regiones y territorios, marcada en particular por la funcionalización del conflicto armado que hacen grupos de poder.
• Permitiría que las organizaciones sociales populares tengan mayor autonomía para el ejercicio de sus proyectos y planes de vida.
• Abriría canales para recomponer los poderes que atenazan la política local, territorial y nacional.
• Pondría valores éticos a la democracia: descompone el narcotráfico, recompone el sentido de lo público, apoya el reconocimiento de actores, avala procesos de redistribución de activos a favor de actores estigmatizados.
• Podría inclinar la balanza hacia una mayor integración del campesinado en las políticas públicas estatales –por ejemplo ejercicio efectivo de las zonas der reserva campesina y zonas der reserva alimentaria-.
Es bien cierto que la negociación del conflicto armado no es la paz en sí misma, pero es un paso sustancial para su construcción.
LOS DESAFÍOS
Si la negociación es exitosa, en términos de lograr el fin de la lucha armada, habrá un cambio en el marco de relaciones de todos los actores en estos órdenes:
• La derecha ya no contará con el conflicto armado para funcionalizarlo, es decir, volverlo un discurso ideológico que justifique sus posiciones políticas, reprimir la lucha social y, por esta vía, justificar la imposición de sus intereses. • Todos los actores políticos tendrán que entrar en nuevas formas de competencia por el poder y el electorado local.
• Se requerirán nuevas formas de control institucional. Por ejemplo, las alianzas público – privadas como forma última de la ejecución de los recursos públicos resulta insuficiente para apoyar los proyectos de paz y podrían promoverse alianzas públicos – populares que deriven en el apoyo directo del Estado al proyectos de las organizaciones sociales como criterio para reorganizar los territorios y estabilizar a las poblaciones que los habitan.
En consecuencia, algunos de los desafíos para emprender una etapa entre la negociación política del conflicto armado y la construcción de la paz, son de este tipo:
• ¿Cómo van a enfrentar el Estado y la sociedad colombiana la tensión entre desarrollo, negociación y construcción de paz, en una época en la cual las bases del crecimiento económico vuelven sobre la explotación de los recursos primarios, disponibles, en particular, en territorios rurales?
• ¿Cómo garantizar que el cuerpo legislativo existente, expresado, por ejemplo, en la Ley de Ordenamiento Territorial –LOOT- y Ley de Regalías, de lugar a una reorganización de los territorios que permita mayor equidad, redistribución de los recursos y participación política, en particular, de los actores que han sido más vulnerados?
• ¿Cuál va a ser el modelo institucional que permita desmontar los poderes locales que controlan la tierra y los recursos públicos, responsables de múltiples conflictos, y que de sostenibilidad a una nueva política rural?
• Si los territorios rurales están en disputa y transformación, ¿cómo lograr que la sociedad colombiana reconozca la importancia de debatir estos procesos y valore el papel de los sujetos y actores vulnerados?
• En caso de llegar a un acuerdo en La Habana, ¿cuáles serían las acciones que permiten la transición a la paz?
• Las organizaciones populares tendrán al frente un nuevo cuadro para su accionar político: la liberación de las presiones o filiaciones políticas y la funcionalización de sus luchas, así como mayores grados de autonomía para posicionar sus propuestas. ¿Qué Hacer con la autonomía relativa que se gana con el fin de este tipo de conflicto armado?
• ¿Cómo enfrentar las disputas territoriales con las nuevas coaliciones?
• ¿Cuál el nuevo tipo de organización social que se requerirá para la construcción de la paz sin la acción del conflicto armado?
EL APORTE DE LAS ZONAS DE RESERVA CAMPESINA A LA CONSTRUCCIÓN DE LA PAZ
A la luz de las anteriores consideraciones, se pueden resaltar nueve razones que muestran que las Zonas de Reserva Campesina cumplen un papel relevante en cuanto a una transformación del mundo rural que ayude a la construcción de la paz. Dichas razones son:
1. Permiten incrementar la seguridad, autonomía y soberanía alimentarias, aumentar la producción de alimentos y materias primas para unas sociedades locales y globales cambiantes, papel que cumplen las sociedades campesinas con eficiencia y suficiencia tal y como los han demostrado múltiples estudios.
2. Mejoran los usos del suelo, puesto que sobre criterios de planeación ambiental y colectiva se toman decisiones más acertadas sobre qué recursos utilizar, qué tecnologías desarrollar y se establecen compensaciones comunes para redistribuir recursos entre las familias de la zona de reserva.
3. Contrarrestan los efectos del cambio climático, en tanto es claro que se requieren innovaciones que propendan por el cuidado del suelo, el agua, los bosques, las semillas y tecnologías a aplicar que demandan el compromiso de muchos sujetos o agentes y actores para las acciones de mitigación, adaptación y gestión ambiental derivados de la manera como se transforman los recursos físicos naturales. Estas acciones son más difíciles cuando un solo agente monopoliza el control del territorio y de los ecosistemas.
4. Enriquecen la política pública, en particular local y territorial, con la presencia de cientos de miles de familias que participan en el diseño de políticas públicas y en las decisiones sobre el tipo y forma de intervención en los territorios.
5. Reorganizan el sistema de poderes locales, ante el reconocimiento del campesinado como actor valioso para la ampliación de la democracia local y el sistema de partidos y movimientos políticos, la estabilidad de la población y la sustentabilidad de los territorios.
6. Desarrollan las políticas de reconocimiento de actores desvalorizados y de redistribución de activos para la democracia económica, en cuanto a los siguientes aspectos que se estiman valiosos para la paz:
a. Resolver las injusticias socioeconómicas y socioculturales.
b. Producir bienes públicos y satisfacer derechos.
c. Complementar enfoque de derechos con enfoque territorial.
7. Incrementan la integración del campesinado y reducen su desvalorización, que significa tanto la ampliación de la base de productores y del empleo como la posibilidad de diseñar políticas y programas estatales que estén aplicados a los territorios -en este caso a las ZRC entendidas como tal-, con lo cual se reduce su marginalidad derivada de cubrimientos restringidos y dispersos sobre segmentos de población. Las Zonas de Reserva Campesina brindan una unidad de criterio y población para el rediseño de dichos programas estatales.
9. Permiten repoblar territorios para ampliar la democracia y modificar sus usos ambientales, de tal manera que se pueda vivir en el campo bajo el amparo de esta figura territorial colectiva que replantea las relaciones de la comunidad con el Estado tanto para garantizar el cumplimiento de derechos como para ofrecer a la sociedad más democracia, más productos y mejor uso de los recursos.
9. Reorganizan territorios y generan otro tipo de institucionalidad, acciones que se derivan de las anteriores razones y que muestran que las Zonas de Reserva Campesina son el mejor ejercicio de participación de miles de familias, en consecuencia de creación de democracia, para la definición de los usos del territorio y de los recursos, así como un excelente vehículo para rediseñar las relaciones del Estado con las comunidades rurales y crear instituciones que apoyen efectivamente el logro de la paz.
Bajo estas razones, las Zonas de Reserva Campesina son una figura que ayuda a la reorganización del territorio colombiano; estabiliza y reconoce a la población campesina; fortalece las economías locales y los mercados de bienes rurales de alimentos y materias primas; da un uso sustentable a los recursos ecosistémicos, y construye democracia en los territorios. En esta perspectiva, las Zonas de Reserva Campesina son una de las figuras más eficaces para la construcción de la paz territorial.