Desigualdad extrema
Colombia es el país más desigual de América Latina y el cuarto en el mundo. ¿Va el gobierno de Juan Manuel Santos a poder cerrar la brecha entre ricos y pobres? No se ve nada fácil.
Colombia, que ha estado históricamente entre los países más desiguales del mundo, corre el riesgo de convertirse en el primero de todos, a juzgar por algunos datos recientes. Un lamentable campeonato que las políticas del gobierno de Juan Manuel Santos no parecen encarar de manera estructural, a juicio de algunos expertos. Sus voceros, por supuesto, no están de acuerdo.
Hay que esperar aún los datos más recientes, pero la evidencia disponible es dramática. Según Samuel Azout, alto consejero para la Prosperidad, Colombia sería hoy el cuarto país del mundo en desigualdad, con un índice Gini de 0,58 (este coeficiente es la medida técnica de la desigualdad en la distribución del ingreso, en la que 1 es lo más alto). Según datos de Naciones Unidas para 2005, con un Gini de 0,55 Colombia estaría entre los primeros del mundo, detrás de apenas un puñado de países y en el pelotón de otras naciones latinoamericanas de niveles de desarrollo mucho más bajo s, como Guatemala. Jairo Núñez, de Fedesarrollo, afirma que, según la última Encuesta de Calidad de Vida que hace el Dane, el Gini colombiano habría llegado en 2008 a 0,59, uno de los más altos, si no el más alto del planeta y, quizá, el más alto de América Latina, la región más desigual del mundo.
Juan Carlos Ramírez, de la Cepal, advierte que hay que tener cuidado con los datos, pues la metodología de medición varía de país en país. “Lo importante no es si somos los primeros o los segundos; lo importante es la tendencia. Seguimos con una política que no ha sido capaz de desconcentrar el ingreso”. Colombia ha padecido históricamente una peculiar enfermedad: como lo señala Núñez, pese a que el Producto Interno Bruto (PIB) y el Gasto Público se multiplicaron por dos en los pasados veinte años, la pobreza extrema apenas se redujo en 2 por ciento y la desigualdad está intacta (ver gráficas). “En este país se han hecho esfuerzos para enfrentar la pobreza, pero poco y nada, en desigualdad”, dice Consuelo Corredor, que manejó el programa Bogotá sin Hambre en la alcaldía de Lucho Garzón. Los ritmos de reducción de la pobreza en el país están por debajo del promedio latinoamericano: según el Plan Nacional de Desarrollo, mientras en el subcontinente la pobreza bajó 11 puntos entre 2002 y 2008, en Colombia lo hizo en menos de ocho.
Por qué este es un rasgo histórico del subdesarrollo nacional, por qué no se lo ha enfrentado seriamente y qué se puede hacer para revertirlo son preguntas esenciales que las políticas de desarrollo están en mora de hacerse hace décadas en Colombia.
Las dimensiones del problema
Pobreza y desigualdad no son lo mismo, aunque están ligadas. En Colombia, la pobreza por ingresos disminuyó de 54 por ciento a algo más de 45 por ciento entre 2002 y 2009, mientras el índice de desigualdad se mantuvo estable. Estas no son cifras, son personas: 45 por ciento de pobreza son veinte millones de colombianos en la olla.
La desigualdad no es solo pobreza. Para Naciones Unidas y muchos economistas, tiene varias dimensiones, como lo describe el exdirector del Dane César Caballero: además de la posición socio-económica de la gente, cuentan la brecha entre las regiones, las diferencias étnicas y las de género. “Si usted es mujer, afro, no educada, madre soltera y vive en zona rural, no sé qué recomendarle”, dice. En todas esas dimensiones, Colombia arrastra problemas históricos.
En la dimensión económico-social, según Núñez, la Encuesta de Calidad de Vida registra un récord que pocos países ostentan: en Colombia, el 10 por ciento más rico de la población se queda con la mitad del PIB mientras al 10 por ciento más pobre apenas le caen de la mesa las migas del 0,6 por ciento del PIB. Para colmo, cada uno de los afortunados en la franja de los más pobres que tienen trabajo mantiene a seis personas en promedio, en tanto que los del tope de la pirámide sostienen solo a dos.
Las diferencias regionales son aún más escandalosas. El ingreso por habitante del chocoano medio es la sexta parte del de un bogotano. Una de las verdades que no encara la política pública en Colombia es el desequilibrio entre las diez principales ciudades, que crecen y son polos de desarrollo, y 800 municipios que tienen niveles de pobreza superiores al 66 por ciento. La brecha entre la ciudad y el campo viene ampliándose. Y en este, con la extraordinaria concentración de la propiedad, la desigualdad es altísima. La pertenencia a una etnia es decisiva: si el promedio nacional de necesidades básicas insatisfechas es de 27 por ciento, el de la población indígena es de 57 y el de los afros, de 66 por ciento. Ello para no hablar de la situación de la mujer, con frecuencia en el sótano de la pirámide social.
¿Por qué ha sido tan persistente la desigualdad en Colombia? El economista Alejandro Gaviria señala como problemas claves las condiciones del mercado laboral y la brecha entre educados y no educados: “La Colombia de este siglo es para los no educados, mototaxismo, salones de belleza, informalidad en el sector minero”. Caballero añade que no basta ampliar y mejorar la calidad: “La educación, sin contactos (las redes que se establecen en cualquier centro educativo y que sirven toda la vida), no permite ascender”. Corredor ve otro problema: “La desigualdad es esencialmente un problema político, que toca muchos intereses, y no ha habido una alternativa dispuesta a enfrentar esos poderes”. Para muchos economistas, en el país ha primado la visión ortodoxa de que el crecimiento económico se encarga de resolver el problema de la pobreza y la desigualdad, y eso no ha sucedido. “Colombia es un país premoderno; todo sigue asociado a rentas y a tierras”, sostiene Corredor.
¿Qué hacer?
El gobierno afirma que tiene una estrategia para enfrentar la desigualdad, no solo la pobreza, como se ha venido haciendo tradicionalmente mediante un gasto público eminentemente asistencialista. Hernando José Gómez, director de Planeación, habla de cuatro grandes áreas. Por una parte, el Plan de Desarrollo dice que prevé atacar la desigualdad regional, tratando de generar estrategias de convergencia y desarrollo para las regiones más pobres. Por otra, se está lanzando el plan de lucha contra la pobreza extrema (ver recuadro), con la ambiciosa meta de bajarla casi a la mitad en el cuatrienio. En tercer lugar se propone bajar la informalidad, “una trampa de desigualdad muy grande”, como la define Gómez. Y por último, el Ministerio de Educación va a poner un énfasis especial en el tema de calidad, “para que la educación pública se vuelva un canal de movilidad social y no de perpetuación de la pobreza”, como afirma Gómez.
Todo ello sin contar con que espera que las llamadas locomotoras para el crecimiento, la redistribución de las regalías, el cierre de los agujeros en el impuesto del 4 por mil o la decisión de no financiar la recuperación del desastre invernal mediante impuestos también actúen sobre la desigualdad. Además, hay toda una estrategia para reforzar el funcionamiento del Sistema de Protección Social, contemplada en el Plan de Desarrollo.
Pese a todo, la meta es modesta (ver gráfico), pues en cuatro años se espera bajar el coeficiente Gini del 0,58 o 0,59 actual a 0,54. Núñez pone en duda, incluso, el objetivo frente a la pobreza extrema, que se ha planteado bajar en ocho puntos: “Eso significa hacer en cuatro años lo que normalmente se haría en 80. ¿Es realista?”. Dice que aun si el programa Unidos funciona perfectamente, en los 800 municipios más pobres existen unas trampas de desarrollo local que no dejan a nadie salir de la pobreza: no hay actividad económica significativa, la seguridad es un problema, la debilidad institucional lleva a que se roben el erario. Según él, el 35 por ciento de los subsidios del gasto público va al 20 por ciento más rico de la población. Eso en parte explicaría por qué la inequidad persiste pese a que el gasto social anual por habitante creció en términos reales un 60 por ciento entre 2001 y 2008, de acuerdo con Planeación.
Caballero es más categórico: lo que hay, dice, “es una política antipobreza, no de redistribución, no para atacar la desigualdad”. Varios de los expertos consultados por SEMANA hablaron de la necesidad de enfrentar el problema también en la cúspide de la pirámide -algo en lo que casi todos los gobiernos de este país han sido muy tímidos-, mediante un cambio en los esquemas tributarios, que tradicionalmente han privilegiado los impuestos indirectos, como el IVA, que afectan a todos, sobre impuestos progresivos que tasen la propiedad, la tierra y su uso, por ejemplo. “La estructura tributaria no se ha utilizado como una herramienta distributiva”, dice Corredor.
Casi todos coinciden, eso sí, en que las leyes de víctimas y de tierras, si se aprueban como quiere el gobierno y se logran aplicar de manera consistente, “sí le pegan a la punta de la pirámide”, como dice uno, y tendrían un efecto en la inequidad. Machado señala que el Estado tiene muchos instrumentos para repartir la tierra y para obligar a las élites rurales a cambiar. “Se han centrado en la avidez de la renta, que es acumular y acumular sin generarle valor a la sociedad”. En un reciente artículo en la revista virtual Razón Pública, el economista Jorge Iván González reconoce que la equidad regional es la gran novedad del Plan de Desarrollo, pero sostiene que “los avances en crecimiento, productividad y competitividad no alcanzan para romper la trampa de la pobreza. Y la trampa no se rompe, porque el gobierno ha dejado de lado cualquier consideración distributiva”.
De ser esto cierto, el gobierno de Juan Manuel Santos no se diferenciaría, en materia de desigualdad, de casi todos sus antecesores. Aún es pronto, por supuesto, para hacer un juicio definitivo, y Hernando José Gómez todavía tiene tiempo para demostrar que está en lo cierto y que sí hay una estrategia expresa para atacar el problema de manera estructural. Con la situación actual de Colombia, es probable que a este gobierno se lo juzgue menos por si logra mantener bajo control la seguridad que por si se atreve, por fin, a meterle mano en serio a la enfermedad histórica nacional de la desigualdad y la pobreza. Atacar la base de la pirámide, donde están los pobres entre los pobres, es apenas un aspecto del problema. Parte sustancial reside en la cúspide. Y con esas élites ningún gobierno se ha metido.