Corte Interamericana de Derechos Humanos cuestiona cambios en reforma a la Procuraduría

La Sentencia de excepciones preliminares, fondo, reparaciones y costas (en adelante “la Sentencia” o “el Fallo”) emitida por la Corte Interamericana de Derechos Humanos (en adelante “la Corte Interamericana”, “la Corte” o “el Tribunal”) el 8 de julio de 2020.

1. En la Sentencia, este Tribunal declaró la responsabilidad internacional de la República de Colombia (en adelante “el Estado” o “Colombia”) por la violación a los derechos políticos y a varias garantías judiciales en perjuicio del señor Gustavo Francisco Petro Urrego. En particular, la Corte encontró que los derechos políticos del señor Petro se vieron afectados como consecuencia de la sanción disciplinaria de destitución como Alcalde Mayor de Bogotá, D.C., e inhabilitación por el término de quince años para ocupar cargos públicos, que le fue impuesta por la Procuraduría General de la República (en adelante también “la Procuraduría”) el 9 de diciembre de 2013. Adicionalmente, el Tribunal concluyó que la vigencia de las normas que facultan a la Procuraduría a imponer dichas sanciones a funcionarios democráticamente electos –como fue el caso del señor Petro- así como aquellas que tienen el efecto práctico de producir una inhabilidad en el ejercicio de los derechos políticos como resultado de una decisión de la Contraloría General de la República (en adelante también “la Contraloría”), eran contrarias a la Convención Americana sobre Derechos Humanos y constituyeron una violación a los derechos políticos, en relación con la obligación estatal de adoptar disposiciones de derecho interno. Asimismo, la Corte determinó que, en el proceso disciplinario seguido en contra del señor Petro, se violó el principio de jurisdiccionalidad, la garantía de imparcialidad, el principio de presunción de inocencia y el derecho a la defensa. La Corte estableció que su Sentencia constituye por sí misma una forma de reparación y, adicionalmente, ordenó al Estado la adopción de medidas de reparación adicionales

2. Los informes presentados por el Estado entre noviembre de 2020 y marzo de 2021.
3. Los escritos presentados por los representantes de la víctima (en adelante “los representantes”)2 entre agosto de 2020 y junio de 2021. En el escrito de 18 de junio de 2021 realizaron una solicitud de medidas provisionales en relación con la garantía de no repetición de adecuación del derecho interno ordenada en el punto resolutivo octavo de la Sentencia y, además, solicitaron que se convocara a una audiencia de supervisión de cumplimiento de sentencia (infra Considerandos 12 y 14).
4. La Resolución de solicitud de medidas provisionales y supervisión de cumplimiento de Sentencia emitida por la Corte el 24 de junio de 2021 (infra Considerando 14)3.
5. Los informes presentados por el Estado el 9 de julio y 13 y 18 agosto de 2021.
6. El escrito de observaciones presentado por los representantes el 8 de septiembre de 2021.

CONSIDERANDO QUE:

1. En el ejercicio de su función jurisdiccional de supervisar el cumplimiento de sus decisiones4, la Corte ha venido supervisando la ejecución de la presente Sentencia  emitida en el 2020 (supra Visto 1). En la Sentencia, la Corte ordenó al Estado seismedidas de reparación (infra Considerandos 4, 8 y 33).
2. De conformidad con lo establecido en el artículo 68.1 de l a Convención Americana sobre Derechos Humanos, “[l]os Estados Partes en la Convención se comprometen a cumplir la decisión de la Corte en todo caso en que sean partes”. Esta obligación incluye el deber del Estado de informar a la Corte sobre las medidas adoptadas para cumplir cada uno de los puntos ordenados, lo cual es fundamental para evaluar el estado de
cumplimiento de la Sentencia en su conjunto5. Los Estados Parte en la Convención deben garantizar el cumplimiento de las disposiciones convencionales y sus efectos propios (effet utile) en el plano de sus respectivos derechos internos. Estas obligaciones deben ser interpretadas y aplicadas de manera que la garantía protegida sea verdaderamente práctica y eficaz, teniendo presente la naturaleza especial de los tratados de derechos humanos6.
3. En la presente Resolución, la Corte valorará la información presentada por el Estado y los representantes respecto de todas las reparaciones ordenadas en la Sentencia y determinará el grado de cumplimiento por parte del Estado. La Comisión Interamericana no presentó observaciones. El Tribunal estructurará sus consideraciones en el siguiente orden:

2. Los informes presentados por el Estado entre noviembre de 2020 y marzo de 2021.
3. Los escritos presentados por los representantes de la víctima (en adelante “los representantes”)2 entre agosto de 2020 y junio de 2021. En el escrito de 18 de junio de 2021 realizaron una solicitud de medidas provisionales en relación con la garantía de no repetición de adecuación del derecho interno ordenada en el punto resolutivo octavo de la Sentencia y, además, solicitaron que se convocara a una audiencia de supervisión de cumplimiento de sentencia (infra Considerandos 12 y 14).
4. La Resolución de solicitud de medidas provisionales y supervisión de cumplimiento de Sentencia emitida por la Corte el 24 de junio de 2021 (infra Considerando 14)3.
5. Los informes presentados por el Estado el 9 de julio y 13 y 18 agosto de 2021.
6. El escrito de observaciones presentado por los representantes el 8 de septiembre de 2021.

CONSIDERANDO QUE:

1. En el ejercicio de su función jurisdiccional de supervisar el cumplimiento de sus decisiones4, la Corte ha venido supervisando la ejecución de la presente Sentencia emitida en el 2020 (supra Visto 1). En la Sentencia, la Corte ordenó al Estado seis medidas de reparación (infra Considerandos 4, 8 y 33).
2. De conformidad con lo establecido en el artículo 68.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, “[l]os Estados Partes en la Convención se comprometen a cumplir la decisión de la Corte en todo caso en que sean partes”. Esta obligación incluye el deber del Estado de informar a la Corte sobre las medidas adoptadas para cumplir cada uno de los puntos ordenados, lo cual es fundamental para evaluar el estado de cumplimiento de la Sentencia en su conjunto5. Los Estados Parte en la Convención deben garantizar el cumplimiento de las disposiciones convencionales y sus efectos propios (effet utile) en el plano de sus respectivos derechos internos. Estas obligaciones deben ser interpretadas y aplicadas de manera que la garantía protegida sea verdaderamente práctica y eficaz, teniendo presente la naturaleza especial de los tratados de derechos
humanos6.
3. En la presente Resolución, la Corte valorará la información presentada por el Estado y los representantes respecto de todas las reparaciones ordenadas en la Sentencia y determinará el grado de cumplimiento por parte del Estado. La Comisión Interamericana no presentó observaciones. El Tribunal estructurará sus consideraciones en el siguiente orden: de que la publicación de la Sentencia pueda ser localizada de una manera sencilla que permita su difusión, para evaluar el cumplimiento de la medida en cuestión, la Corte
debe tomar en cuenta que al ordenar la reparación solamente se dispuso que la publicación de la integridad de la Sentencia debía realizarse “en el sitio web oficial de la Procuraduría General de la Nación” (supra Considerando 4), lo cual ha sido cumplido por Colombia. Por lo anterior, este Tribunal no considera que lo alegado por los representantes sea motivo suficiente para estimar que el Estado no ha cumplido con
esta publicación12.
7. En virtud de lo anterior, este Tribunal concluye que el Estado ha dado cumplimiento total a las medidas de publicación y difusión de la Sentencia y su resumen oficial, ordenadas en el punto resolutivo séptimo de la misma.

B. Adecuación del ordenamiento jurídico interno a los parámetros establecidos en la Sentencia en materia de derechos políticos

B.1. Medidas ordenadas por la Corte
8. En la Sentencia la Corte concluyó que el Estado incumplió sus obligaciones previstas en el artículo 23 de la Convención Americana, relativo a los derechos políticos, en relación con la obligación de adoptar disposiciones de derecho interno, prevista en el artículo 2 del mismo instrumento, por la existencia de diversos dispositivos de su ordenamiento jurídico que restringen indebidamente los derechos políticos. En consecuencia, como garantías de no repetición, en el punto resolutivo octavo y los párrafos 111 a 116 y 154 de la Sentencia, la Corte dispuso que el Estado debía, en un plazo razonable, adecuar varias disposiciones de su ordenamiento jurídico, a saber:
(i) los artículos del Código Disciplinario Único que facultan a la Procuraduría para imponer sanciones de destitución e inhabilitación a funcionarios públicos democráticamente electos (arts. 44 y 45), ya que “una sanción de inhabilitación o destitución de un funcionario público democráticamente electo por vía de autoridad administrativa y no por ‘condena, por juez competente, en proceso penal’, es contraria al artículo 23.2 de la Convención y al objeto y fin de la Convención”;
(ii) las normas que prevén sanciones impuestas por la Contraloría a estos funcionarios por responsabilidad fiscal (art. 60 de la Ley 610 de 18 de agosto de 2000 y art. 38 fracción 4 del Código Disciplinario Único), que pueden tener el efecto práctico de restringir derechos políticos, de manera contraria a lo dispuesto en el artículo 23.2 de la Convención, y (iii) el artículo 5 de la Ley 1864 de 2017 que estableció el tipo penal de “elección
ilícita de candidatos”, “en tanto puede generar el efecto de inhibir a una persona para postularse a un cargo público de elección popular cuando haya sido objeto de una sanción disciplinaria o fiscal, pues podría incurrir en un delito sancionado con una pena de 4 a 9 años de prisión”13.
B.2. Información y observaciones de las partes y consideraciones de la Corte

9. Seguidamente la Corte valorará la información que ha sido presentada por el Estado y las observaciones de los representantes respecto a cada una de las adecuaciones del derecho interno que fueron ordenadas en la Sentencia.

B.2.i. Adecuación de los artículos 44 y 45 del Código Disciplinario Único que facultan a la Procuraduría para imponer sanciones de destitución e inhabilitación a funcionarios públicos democráticamente electos
a) Información y observaciones de las partes
10. El Estado informó que, para cumplir con la Sentencia de este caso, el 29 de junio de 2021 se expidió la Ley 2094 de 2021 “Por medio de la cual se reforma la Ley 1952 de 2019 y se dictan otras disposiciones”. Detalló que, cumpliendo con “el principio de jurisdiccionalidad”, esta ley “atribuye a la Procuraduría General de la Nación funciones jurisdiccionales para la vigilancia superior de quienes desempeñan funciones públicas, incluidos los funcionarios de elección popular”14 y, también, instaura un “procedimiento jurisdiccional [con] plena observancia” de las garantías judiciales y del debido proceso reconocidas en los artículos 8, 9 y 25 de la Convención Americana15. Asimismo, señaló que “la decisión que profiere la Procuraduría […] es una condena, […] al estar relacionada con una facultad de la potestad sancionatoria”, y que, “a pesar de que […] no se puede
catalogar como un acto administrativo, la Ley 2094 […] diseñó un medio de control o recurso”, con lo cual estas decisiones “pueden ser revisadas en determinadas circunstancias por la jurisdicción contencioso administrativa, sin que ello se considere contrario a la […] función jurisdiccional atribuida”. Asimismo, afirmó que conforme a una “interpretación armónica” de la Sentencia, esta reforma “logr[ó] compatibilizar las garantías establecidas en el artículo 23.2 de la Convención Americana con la institucionalidad colombiana, [ya que] la reforma al proceso disciplinario colombiano asegura el cumplimiento de la garantía de que los derechos políticos de funcionarios de elección popular solo sean restringidos por un juez competente a través de una condena emitida en un proceso con garantías iguales a las del penal”.

11. No obstante, Colombia también informó que el 19 de julio de 2021 la referida Ley 2094 de 2021 “fue demandada ante la Corte Constitucional”. Al respecto, consideró que, en atención a los principios de subsidiariedad y complementariedad, esta circunstancia debe ser tenida en cuenta por la Corte Interamericana, “con el objeto de permitirle a [sus] tribunales internos […] examinar el contenido de la Ley y su compatibilidad con la Constitución colombiana” y, también, de realizar “el control […] de convencionalidad en virtud de que la Convención Americana hace parte del bloque de constitucionalidad”.

12. Los representantes habían presentado, el 18 de junio de 2021, observaciones expresando su desacuerdo con el contenido del proyecto de ley aprobado por el Congreso16. Asimismo, solicitaron a este Tribunal que dispusiera medidas provisionales en favor de la víctima del caso para que el Presidente de la República objetara ese proyecto de ley, pues era contrario a la Sentencia de este caso al desconocer el artículo
23.2 de la Convención Americana (supra Visto 3 e infra Considerando 14).

9. Seguidamente la Corte valorará la información que ha sido presentada por el Estado y las observaciones de los representantes respecto a cada una de las adecuaciones del derecho interno que fueron ordenadas en la Sentencia. B.2.i. Adecuación de los artículos 44 y 45 del Código Disciplinario Único
que facultan a la Procuraduría para imponer sanciones de destitución e inhabilitación a funcionarios públicos democráticamente electos a) Información y observaciones de las partes
10. El Estado informó que, para cumplir con la Sentencia de este caso, el 29 de junio de 2021 se expidió la Ley 2094 de 2021 “Por medio de la cual se reforma la Ley 1952 de 2019 y se dictan otras disposiciones”. Detalló que, cumpliendo con “el principio de jurisdiccionalidad”, esta ley “atribuye a la Procuraduría General de la Nación funciones jurisdiccionales para la vigilancia superior de quienes desempeñan funciones públicas,
incluidos los funcionarios de elección popular”14 y, también, instaura un “procedimiento jurisdiccional [con] plena observancia” de las garantías judiciales y del debido proceso reconocidas en los artículos 8, 9 y 25 de la Convención Americana15. Asimismo, señaló que “la decisión que profiere la Procuraduría […] es una condena, […] al estar relacionada con una facultad de la potestad sancionatoria”, y que, “a pesar de que […] no se puede
catalogar como un acto administrativo, la Ley 2094 […] diseñó un medio de control o recurso”, con lo cual estas decisiones “pueden ser revisadas en determinadas circunstancias por la jurisdicción contencioso administrativa, sin que ello se considere contrario a la […] función jurisdiccional atribuida”. Asimismo, afirmó que conforme a una “interpretación armónica” de la Sentencia, esta reforma “logr[ó] compatibilizar las garantías establecidas en el artículo 23.2 de la Convención Americana con la institucionalidad colombiana, [ya que] la reforma al proceso disciplinario colombiano asegura el cumplimiento de la garantía de que los derechos políticos de funcionarios de elección popular solo sean restringidos por un juez competente a través de una condena emitida en un proceso con garantías iguales a las del penal”.
11. No obstante, Colombia también informó que el 19 de julio de 2021 la referida Ley 2094 de 2021 “fue demandada ante la Corte Constitucional”. Al respecto, consideró que, en atención a los principios de subsidiariedad y complementariedad, esta circunstancia debe ser tenida en cuenta por la Corte Interamericana, “con el objeto de permitirle a [sus] tribunales internos […] examinar el contenido de la Ley y su compatibilidad con la Constitución colombiana” y, también, de realizar “el control […] de convencionalidad en virtud de que la Convención Americana hace parte del bloque de constitucionalidad”. 12. Los representantes habían presentado, el 18 de junio de 2021, observaciones expresando su desacuerdo con el contenido del proyecto de ley aprobado por el Congreso16. Asimismo, solicitaron a este Tribunal que dispusiera medidas provisionales
en favor de la víctima del caso para que el Presidente de la República objetara ese proyecto de ley  pues era contrario a la Sentencia de este caso al desconocer el artículo 23.2 de la Convención Americana (supra Visto 3 e infra Considerando 14). procedimiento previsto en el Código General Disciplinario (Ley 1952 de 2019)21. De acuerdo con el artículo 1° de esta ley: Artículo 1°. Modificase el artículo 2 de la Ley 1952 de 2019, el cual quedará así: Artículo 2. Titularidad de la potestad disciplinaria, funciones jurisdiccionales de la Procuraduría
General de la Nación e independencia de la acción. El Estado es el titular de la potestad disciplinaria.
Se le atribuye a la Procuraduría General de la Nación funciones jurisdiccionales para la vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas, inclusive los de elección popular y adelantar las investigaciones disciplinarias e imponer las sanciones de destitución, suspensión e inhabilidad y las
demás establecidas en la ley.

Las decisiones sancionatorias que pongan fin a la actuación disciplinaria y producto de las funciones jurisdiccionales que se le reconocen a la Procuraduría General de la Nación serán susceptibles de ser revisadas ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo, en los términos establecidos en esta Ley.
Para los servidores públicos de elección popular, la ejecución de la sanción se supeditará a lo que decida la autoridad judicial.
[…]
La competencia de la Procuraduría General de la Nación es privativa para conocer de los procesos disciplinarios contra los servidores públicos de elección popular y de sus propios servidores, salvo los que, tengan fuero especial y el régimen ético disciplinario en el ejercicio de la función de conformidad con el artículo 185 de la Constitución Política. (Énfasis añadido) 16. Colombia indicó que la ley también tiene varias disposiciones orientadas a que dentro del procedimiento disciplinario los funcionarios sean “investigado[s] y luego juzgado[s] por funcionario diferente, independiente, imparcial y autónomo que sea  competente [y con] observancia formal y material de las normas que determinen la ritualidad del proceso”, y a que el “fallo sancionatorio sea revisado por una autoridad diferente”22. Para tal efecto, la ley crea dentro del procedimiento disciplinario “tres Salas disciplinarias, encargadas de conocer, según sus competencias, de la etapa de instrucción y juzgamiento”; establece reglas para la designación de sus integrantes23, e  introduce varias reformas para regular el procedimiento disciplinario y orientadas a garantizar que éste cumpla con las garantías del debido proceso.

17. En cuanto a la vigencia de esta ley, la misma indica que “[e]l reconocimiento y ejercicio de las funciones jurisdiccionales que se le atribuyen a la Procuraduría General de la Nación […], comenzarán a regir al día siguiente de su promulgación”24 y, sus otras disposiciones “entrarán a regir nueve […] meses después de su promulgación”25.

18. También ha sido indicado por el Estado que está pendiente un pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional de Colombia en cuanto a la constitucionalidad y convencionalidad de esta ley. Por ese motivo, el Estado ha solicitado a esta Corte que, en virtud de los principios de subsidiariedad y complementariedad, valore tal circunstancia antes de emitir un pronunciamiento, de manera tal que sus tribunales internos puedan realizar los controles respectivos (supra Considerando 11).
19. El Tribunal considera necesario emitir un pronunciamiento sobre si los cambios introducidos a través de la Ley 2094 aprobada en junio de 2021 cumplen con la adecuación normativa ordenada en la Sentencia (supra Considerando 8.i), tomando en cuenta que se está valorando el cumplimiento de una garantía de no repetición que tiene un amplio impacto en los derechos políticos tanto de funcionarios electos como de los electores, así como la proximidad del proceso electoral en Colombia.
20. Para valorar si la reforma realizada al Código General Disciplinario cumple con lo dispuesto en la Sentencia en cuanto a la restricción de derechos políticos de funcionarios democráticamente electos, es pertinente recordar que en varias partes del Fallo este Tribunal fue enfático en reiterar, con base en una interpretación literal del artículo 23.2 de la Convención Americana26, que una “restricción [a derechos políticos por destitución
o inhabilitación de funcionarios electos por elección popular] impuesta por vía de sanción debería tratarse de una ‘condena, por juez competente en proceso penal’”27. Al respecto, la Corte estableció lo siguiente:
96. La Corte reitera que el artículo 23.2 de la Convención Americana es claro en el sentido de que dicho instrumento no permite que órgano administrativo alguno pueda aplicar una sanción que implique una restricción (por ejemplo, imponer una pena de inhabilitación o destitución) a una persona por su inconducta social (en el
ejercicio de la función pública o fuera de ella) para el ejercicio de los derechos políticos a elegir y ser elegido: sólo puede serlo por acto jurisdiccional (sentencia) del juez competente en el correspondiente proceso penal. El Tribunal considera que la interpretación literal de este precepto permite arribar a esta conclusión, pues tanto la
destitución como la inhabilitación son restricciones a los derechos políticos, no sólo de aquellos funcionarios públicos elegidos popularmente, sino también de sus electores. (Énfasis añadido) 21. De acuerdo con esa interpretación, cuando un funcionario público de elección  popular cometa una conducta ilícita que pueda culminar con la imposición de una sanción consistente en su destitución y/o inhabilitación, ésta deberá ser impuesta por sentencia de “un juez competente en el correspondiente proceso penal”, no por una autoridad
administrativa a la que se han otorgado funciones jurisdiccionales.
22. En ese sentido, la reforma legal planteada por el Estado continúa permitiendo que un órgano distinto a un juez en proceso penal imponga restricciones a derechos políticos de funcionarios democráticamente electos, de manera incompatible con la literalidad del artículo 23.2 de la Convención Americana y con el objeto y fin de dicho
instrumento. Tampoco ha sido indicado por el Estado que se hubiere reformado de manera alguna los artículos 44 y 45 del Código Disciplinario que este Tribunal dispuso que debían ser adecuados a estándares internacionales en materia de restricción de los derechos políticos (supra Considerando 8.i), con lo cual la Procuraduría General de la Nación continúa reteniendo la facultad de imponer sanciones de destitución e
inhabilitación a funcionarios públicos democráticamente electos, contraviniendo lo previsto en los artículos 23.2 y 2 de la Convención.

23. Por otra parte, tomando en cuenta que el Estado ha sostenido que realizó una “interpretación armónica” de la Sentencia y centró los cambios normativos en las garantías del debido proceso en el proceso disciplinario ante la Procuraduría General de la Nación (supra Considerando 10), la Corte estima necesario recordar que el análisis que se efectuó en la Sentencia respecto de los derechos a las debidas garantías en el proceso disciplinario seguido en su momento al señor Petro ante la Procuraduría General de la Nación28, era un análisis autónomo y separado de la primera conclusión a la que llegó respecto a que, específicamente para la inhabilitación o destitución de funcionarios de elección popular, el artículo 23.2 de la Convención requiere que esa sanción se imponga en proceso penal por juez competente. Dicho análisis de garantías judiciales fue realizado a la luz de las garantías que deben observarse en instancias procesales ante cualquier autoridad pública, ya sea administrativa, legislativa o judicial, que a través de sus resoluciones determine derechos y obligaciones de las personas29.

Tomando en cuenta que el procedimiento disciplinario ante la Procuraduría General de la Nación se puede seguir respecto de diversos tipos de servidores que desempeñan funciones públicas (incluyendo funcionarios de elección popular que presuntamente hayan cometido acciones cuya sanción no sea una destitución o inhabilitación), la Corte valora positivamente que el Estado, aun cuando no fue ordenado como reparación en la
Sentencia, haya tenido en cuenta dicho análisis en el diseño del procedimiento disciplinario contenido en la Ley 2094 de 2021 para procurar que éste se lleve a cabo en apego a las garantías del debido proceso legal. Sin embargo, esta Corte advierte que las reformas realizadas al procedimiento disciplinario colombiano en este sentido, no deben confundirse con mantener jurídicamente en su ordenamiento la posibilidad de que órganos distintos a un “juez en proceso penal” impongan sanciones de destitución o inhabilitación a funcionarios públicos democráticamente electos.

24. En virtud de lo expuesto, se encuentra pendiente que el Estado adecue la normativa interna que faculta a la Procuraduría General de la Nación para imponer sanciones de destitución e inhabilitación a funcionarios públicos democráticamente electos, y se solicita que en su siguiente informe presente información al respecto.
B.2.ii. Adecuación de las normas que prevén sanciones impuestas por la Contraloría a funcionarios públicos democráticamente electos, que pueden tener el efecto práctico de restringir derechos políticos a) Información y observaciones de las partes
25. El Estado sostuvo que esta adecuación de su ordenamiento “no involucra de ninguna manera las funciones de la Contraloría o de los órganos de control fiscal, sino que implica garantizar que el control judicial de la inhabilidad sea oportuno, eficiente, próximo o previo a su aplicación efectiva” y que “en esta línea ha venido avanzando”, mediante la adopción de medidas “para ampliar las garantías del debido proceso en el marco del procedimiento de control fiscal y fortalecer el ejercicio de los derechos políticos”. Al respecto, detalló que se habían llevado a cabo las siguientes medidas: i)una “[r]eforma constitucional al control fiscal”, mediante la cual se estableció el control jurisdiccional de los fallos de responsabilidad fiscal30, con lo cual, entre otros aspectos.

Comunicado completo aquí: