Alianzas para la Prosperidad: ¿licencias sociales exprés?
En febrero de 2012 el gobierno nacional, a través del entonces ministro del Interior Germán Vargas Lleras, lanzó oficialmente las Alianzas para Prosperidad -APP- en el Casanare, en un evento público al que acudieron, entre otros, el gobernador del departamento, el alcalde de Yopal y el gerente de Ecopetrol, Javier Genaro Gutiérrez.
La estrategia fue presentada por Vargas como el camino para “recoger en verdad el sentimiento casanareño, coordinarlo con todas las entidades del gobierno nacional, vincular a ese esfuerzo a las compañías petroleras, a todos los otros sectores de la producción en el departamento”. Así mismo, anunció que se habían creado comités de impulso en seis municipios y se preparaban en cinco más. De ellos, tres serán el centro de las primeras experiencias de las APP (Paz de Ariporo, Monterrey y Aguazul).
Pocos meses después, las Alianzas fueron concretadas legalmente en la Ley Estatutaria 227, referente a la participación ciudadana, donde se definieron como instancias de diálogo entre la ciudadanía “en los municipios donde se desarrollen proyectos de gran impacto social y ambiental producto de actividades de explotación minero energética (…) con el fin de concertar y hacer seguimiento al manejo de dichos impactos”.
“Este tema de las alianzas estratégicas no nos puede fracasar”: Germán Vargas Lleras
De esa manera, la estrategia comenzó a perfilarse como una prioridad del gobierno en la tarea de acercar las posiciones de las comunidades que defienden sus territorios de los proyectos extractivos y las empresas promotoras de los mismos. Por eso se comenzó una segunda fase desde finales de 2012 en dos nuevos departamentos, Putumayo y Antioquia. En el caso del Putumayo la estrategia se centrará en el municipio con mayor densidad poblacional, Puerto Asís, mientras que en Antioquia el trabajo comenzó en Jericó, Támesis, Pueblorrico y Tarso, algunos de los principales territorios de la cuenca del río Cartama, en el suroeste del departamento[1].
Sin embargo, no solamente el gobierno está empeñado en sacar adelante las APP, pues en esta nueva etapa varias organizaciones privadas han comenzado a tener un papel importante en su desarrollo. Además del Ministerio del Interior, la Fundación Ford y la Fundación Restrepo Barco están acompañando y asesorando la implementación de las Alianzas para la Prosperidad, aunque el propósito manifestado por ellos difiere del mero diálogo entre actores. En el 2011, la Fundación Ford entregó a la Fundación Antonio Retrepo Barco US$500.000 para “apoyar al Ministerio del Interior en la implantación de las Alianzas para la Prosperidad en el Casanare, para asegurarse de que las comunidades locales se beneficien de las regalías provenientes de la industria extractiva” (negrita fuera de texto).
En esta cadena de apoyos, el Instituto de Estudios Políticos de la Universidad de Antioquia ha sido contratado para desarrollar la primera fase de las Alianzas, a partir de la metodología denominada diálogo social para la viabilidad de la locomotora minero-energética. Esa etapa inicial consiste en la construcción de un mapa de actores, una línea base del contexto, la identificación de la agenda temática en la zona, la convocatoria y acciones comunicativas de apoyo a esa convocatoria.
Primeros pasos y primeros tropiezos de las Alianzas para la Prosperidad
Las Alianzas para la Prosperidad no han tenido en los tres departamentos la misma acogida. En Casanare y Putumayo los medios locales han mostrado que los líderes políticos y sociales las han asumido en su mayoría como una herramienta parar lograr el compromiso de las empresas en el resarcimiento o compensación de daños laborales, viales, ambientales y, en general, para buscar de su parte inversión social a través de la Responsabilidad Social Corporativa[2]. Además, en medio de la espiral de peticiones en el imaginario social (según el diagnóstico del Ministerio del Interior), la más grande expectativa entre las gentes de Casanare y Putumayo es la del regreso de las regalías y es justamente en este aspecto en el cual se centró la intervención del gobierno en esas zonas, al tiempo de lanzar las APP. En palabras de Germán Vargas Lleras “el reto más importante (…) respecto al cual hemos y vamos a prestar en MinInterior todo nuestro concurso es, en primer lugar, procurar que se descongelen desde ya los recursos que por concepto de regalías”. Ello quiere decir que, a pesar de las dudas, en ambos departamentos existe una expectativa positiva sobre la posibilidad que abren las APP para que la gente
Un camino bastante distinto han recorrido en sus tres primeros meses en Antioquia las Alianzas para la Prosperidad, pues el escenario difiere mucho del de departamentos en los cuales la industria extractiva ya tiene asiento y ha generado una significativa dependencia de la economía y la política locales (como la misma gente reconoce y reprocha, en Casanare y Putumayo se ha transformado la vocación productiva y se ha llegado a una situación de “petrolarización” de la economía local). En Caramanta, Támesis, Jericó, Pueblorrico, Valparaíso, Jardín y Ciudad Bolívar, viene germinando un proceso innovador de defensa territorial en el que organizaciones campesinas e indígenas confluyen para resaltar la verdadera vocación y potencialidad de su tierra. A través de la creación del Cinturón Occidental Ambiental -COA- y la Escuela de la Sustentabilidad del suroeste antioqueño, se han impulsado procesos de reflexión y análisis crítico del extractivismo, al tiempo que se desarrollan acciones de visibilización, incidencia y participación política.
Probablemente el ejercicio más reconocido en este sentido es el impulso de acuerdos en los Concejos municipales con el propósito de excluir la actividad minera de esos territorios. Dichos acuerdos fueron firmados en los municipios de Támesis, Urrao, Jardín y Caicedo, tomando como referente el que en el año 2010 se sancionó en Cerrito, Santander (páramo del Almorzadero), aunque en ese caso se promovió mediante una Iniciativa Popular Normativa.
Pero los acuerdos son apenas una muestra de la amplia movilización social ha tenido lugar durante los últimos cinco años en esa región del país, a través de foros, vigilias, marchas, plantones, cabildos abiertos, asambleas constituyentes, e incluso han logrado sanciones para las mineras presentes en la zona. Recientemente organizaron una travesía denominada “un abrazo a la montaña”, en la que durante cinco días, más de 150 personas caminaron las altiplanicies antioqueñas y fueron recibidos con eventos culturales en 11 municipios, resguardos, corregimientos y veredas. La gente también ha alimentado y creado medios de comunicación local para sentar posición sobre las actividades extractivamente, especialmente la minería, y ha logrado un significativo nivel de sensibilización y reconocimiento local, departamental y nacional alrededor de su lucha por la autonomía y por los bienes comunes.
De ese modo, la llegada de las Alianzas para la Prosperidad ha sido recibida con gran sospecha e inconformidad. Por una parte, el COA ha sentado posición frente al modo en el que el Instituto de Estudios Políticos de la Universidad de Antioquia les presentó a los líderes de la zona su trabajo en relación con esa herramienta gubernamental. Para ellos resultó evidente que, aunque el Instituto declarará su labor como exclusivamente académica, el mapeo de actores y la línea de contexto son parte integral del las APP, que claramente no son una indagación independiente, sino la primera fase para buscar la viabilidad o licencia social de los proyectos extractivos.
El comunicado en el que el COA expresa su postura propició una airada respuesta del Instituto de Estudios Políticos que, sin mencionar ni una sola vez la relación de su proyecto con las Alianzas para la Prosperidad, afirmó incluso sentirse intimidado por la declaración pública de inconformidad del suroeste antioqueño. Pero mucho más allá de la labor de la academia, el COA y varios de sus aliados cuestionan el contenido y propósito mismo de las Alianzas para la Prosperidad, pues consideran que se trata de “un mecanismo ideado para facilitar el avance de la locomotora minero-energética que induciría, mediante “el diálogo” entre las comunidades y el binomio Estado-empresas, a la aceptación de los procesos destructivos del medio ambiente y de las relaciones sociales propios de la actividad extractivista de las transnacionales en nuestro país”.
De esa manera se llega a un punto central de la discusión, a saber, cuál es el trasfondo de las APP y qué tanto se ajusta a la realidad y las expectativas de quienes habitan las zonas de interés de la locomotora minero-energética.
‘Diálogo social’ vs. participación y reconocimiento político
El gobierno ha escogido como metodología de las APP el llamado ‘diálogo social’, proceso impulsado por la Unión Europea y aplicado principalmente en Chile, con especial énfasis en la búsqueda de mayor fluidez en las relaciones entre trabajadores y empresarios. Uno de los pivotes de ese diálogo es la idea de que debe establecerse una ciudadanía corporativa que, para el caso de las Alianzas para la Prosperidad, implica “fortalecer el relacionamiento constructivo de las empresas con sus entornos (y, por ende la viabilidad social de sus proyectos)”.
En ese sentido, se trata de una visión no solamente restringida sino también funcional de la participación política, que se delimita en torno a los intereses empresariales y tiene como eje de acción el relacionamiento con las empresas, con el Estado como árbitro. Así, los actores sociales se convierten en simples agentes que facilitan la aceptación de iniciativas privadas y, para el caso específico, ayudan a legitimar los proyectos extractivos en los territorios. Por ello uno de los objetivos de las APP es el de “generar asociaciones entre los actores involucrados en torno a visiones de largo plazo que superen los enfoques de mitigación y compensación que han caracterizado las actividades de relacionamiento entre las empresas y las comunidades afectadas, garantizando la viabilidad de las operaciones de la industria”.
Según ese orden de ideas, y tal como se declara en los documentos de las APP, lo que le hace falta a la gente son capacidades y espacios de concertación, pues sus posturas son poco informadas y propositivas, mientras que las empresas parecen estar siempre dispuestas y facultadas para la búsqueda de acuerdos. De esta manera, se ignora de un plumazo la participación efectiva que ha venido dándose en los territorios, concretamente en este caso en el suroeste antioqueño, con argumentos fuertes, con lenguajes y medios diversos, que ha conducido a un posicionamiento claro de la vocación del territorio, de las expectativas y deseos de sus habitantes y de su voluntad férrea para ser parte activa de su propia realidad social, política, económica, ambiental y cultural.
Los sectores sociales se leen, entonces, como compuestos por actores desvalidos, necesitados de intermediación, de intérpretes, incapaces de posicionar sus propias agendas y urgidos de validación a través de los lenguajes hegemónicos. El Instituto de Estudios Políticos de la Universidad de Antioquia, por ejemplo, dice en su carta de respuesta al COA que en su labor intentan “identificar las voces de personas y organizaciones territoriales específicas con la intención de apoyarlos en el ejercicio de hacer visibles sus posiciones en la esfera de lo público (…) Nuestro rol es conocer la situación de las comunidades y el entorno donde se desarrolla la industria minero-energética, identificar intereses, poner las voces de esos actores en el escenario público, atender sus necesidades de capacitación y, si es posible y si están interesados, facilitar una conversación informada entre ellos”.
Así, las mismas acciones comunicativas que contemplan el diálogo social dentro de sus fases en las APP debe ser acompañadas, dirigidas, encauzadas; si actores como el COA hacen pronunciamientos públicos sus voces resultan inesperadas, turbulentas y, por tanto, inaceptables, pues exceden el límite planteado al interior de la estrategia para la comunicación: “hacer visible de manera oportuna y formativa cada momento y sus logros”, no los cuestionamientos ni sus baches.
Buena es la participación… pero no tanto
Pese al discurso de apertura y transparencia del el diálogo social en las Alianzas para la Prosperidad, lo que ocurre en el escenario público es que progresivamente se mengua el margen de intervención posible dentro de los espacios oficiales para quienes tienen una visión de país diferente y el potencial para posicionarla. Por ejemplo, los mencionados acuerdos municipales en defensa del territorio que excluyen la actividad minera de sus opciones productivas, están siendo negados uno a uno con el concepto de la Gobernación de Antioquia y, recientemente, se ha buscado cerrarles definitivamente la puerta a todos los esfuerzos de los entes territoriales por ordenar de manera autónoma sus territorios, mediante decretos del Ministerio de Minas y Energía:
“Artículo 2. Dado el carácter de utilidad pública e interés social de la minería, a través del Ordenamiento Territorial no es posible hacer directa ni indirectamente el Ordenamiento Minero, razón por la cual los planes de ordenamiento territorial, planes básicos de ordenamiento territorial o esquemas de ordenamiento territorial de los municipios y distritos, no podrán incluir disposiciones que impliquen un ordenamiento de la actividad minera en el ámbito de su jurisdicción (…)
Parágrafo 1.- (…) los Concejos Municipales y las Asambleas Departamentales no podrán establecer zonas del territorio que queden permanentemente o transitoriamente excluidas de la minería mediante acuerdos municipales u ordenanzas departamentales (…)”[3]
Esa discusión trascendental no afecta solamente a los municipios que han emitido los acuerdos sino que incluso frena la decisión que el gobierno de Bogotá tomó durante 2012 para restringir la actividad minera en el perímetro urbano de la ciudad y que debería concretarse en el Plan de Ordenamiento Territorial.
De esta manera, con el discurso democrático en una mano, el gobierno usa la otra para decirle a los entes territoriales que la descentralización tiene límites y que esos límites tienen que ver con que su papel es más el de cumplir mandatos nacionales que el de tomar decisiones. Es decir, los Concejos, Alcaldías y Asambleas Departamentales deben administrar recursos que nos les pertenecen, porque son del Estado, promover el ordenamiento del territorio, pero no ordenarlo, y procurar y monitorear las compensaciones frente a los posibles daños generados por los proyectos que otros decidieron.
La contradicción, entonces, es evidente. Las Alianzas para la Prosperidad encierran un limitado enfoque de participación política que quiere eliminar las posibilidades de debatir los asuntos de fondo, las razones reales de las resistencias que por todo el país se incrementan frente a los proyectos extractivos. En lugar de discutir si Colombia debe o no concentrarse en las actividades que mayores conflictos socioambientales generan y cuya contribución a la economía nacional es, por lo menos controvertible, lo que más ansían el gobierno y las empresas minero-energéticas es tener espacios para determinar cuánto y en qué invertir lo que sea suficiente para conseguir la licencia social de los proyectos extractivos.
Por eso para este caso es realmente válido el llamado del Cinturón Occidental Ambiental en su comunicado, para que las comunidades no faciliten el desarrollo de ninguna de las fases de las Alianzas de la Prosperidad, pues la información que éstas brinden se convierte en herramienta para un diálogo que más parece simplemente una negociación. Así como en el caso de los referendos, en los que un voto por el No también es un aporte al Sí al ayudar a conseguir el umbral necesario, en las Alianzas para la Prosperidad abstenerse también es participar.
* Coordinadora del área de minería en CENSAT Agua Viva – Amigos de la Tierra Colombia.
[1] Recientemente se anunció también que se busca ampliar el plan piloto a los departamentos de Meta y Córdoba, aunque no se han señalado municipios en concreto.
[2] “En medio de múltiples protestas generadas por el incumplimiento de las compañías petroleras en compromisos adquiridos, la destrucción de la malla vial casanareña, incontables desastres ambientales por derrames de crudo en carreteras y fuentes hídricas e inconformidad laboral que hacen de Casanare “un león dormido”, como lo denominó el Personero de Yopal, Diego Aranguren, llega hoy a la capital casanareña el Ministro de Interior, Germán Vargas Lleras, para presidir las denominadas “Alianzas para la Prosperidad del Sector Minero Energético”. Bayona, Yesenia y Orlando Correa Rivera. “Arrancan hoy en Yopal Alianzas para la Prosperidad en el sector Minero Energético”, comunidad desconfía de resultados”.
[3] Decreto 934 del 9 de mayo de 2013 del Ministerio de Minas y Energía.
http://censat.org/articulos/10030-noticia/10721-alianzas-para-la-prosperidad-ilicencias-sociales-expres